Da li komunalna milicija sme da legitimiše putnike u javnom prevozu?

Radom komunalne milicije (ili komunalne policije po starom) bavio sam se u mnogim komentarima („Ko je nadležan za buku u stambenim zonama?, Šta je problem sa „okom sokolovim“?, Šta je problem ako se „oko sokolovo“ koristi za naplatu parkiranja?, Čudne dužnosti komunalne milicije u Beogradu, Da li je moguće izreći kaznu „isečkom“ na daljinu?, Da li je u pravu važna i logika?, Kada postoji ometanje korišćenja površine parkiranjem?, Šta je to vladavina prava?, Zašto je znanje važno?…“). Inače, svi tekstovi koje navodim dostupni su (ili će biti uskoro) na Pravnom portalu.

Po donošenju novog Zakona o komunalnoj miliciji ( „Sl. glasniku RS“, br. 49/2019) u daljem tekstu: Zakon, u stručnom komentaru „Da li će milicija efikasnije održavati komunalni red od policije?“, detaljno sam analizirao sve što je od značaja u vezi ove službe (nadležnost, ovlašćenja, razlozi donošenja zakona, sporna pitanja…). Da se ne ponavljam, sve ograde i napomene date u navedenom tekstu (u vezi namera, motiva, svrhe i manira pisanja teksta, odsustvo namera izvrgavanja ruglu i optuživanja, upotrebe izraza i skraćenica, o tome šta predstavlja izneto, itd.) važe i ovde. Važno za ovo razmatranje je i ono što sam pisao u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?” (o nomotehnici, pravilima tumačenja…). Ovde ću samo podsetiti da je pravni poredak jedinstven što u članu 4. kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006), a ponavlja i u članu 194.

1. Koga komunalna milicija može da legitimiše i kada?

U članu 18. Zakona, gde se nabrajaju vrste ovlašćenja komunalne milicije, tačkom stava 1. predviđena je provera identiteta lica, a kako se to vrši detaljno je propisano članom 21. Zakona.

Provera identiteta vrši se uvidom u ličnu ispravu ili na osnovu izjave lica čiji je identitet proveren, a pre provere identiteta komunalni milicionar dužan je da upozna lice sa razlozima provere njegovog identiteta (st. 3. i 4. člana 21.).

Međutim za ovo razmatranje bitniji su st. 1. i 2. navedenog člana koje ću citirati u celosti:

“Komunalni milicionar izvršiće proveru identiteta lica čije ponašanje ili delovanje predstavlja kršenje propisa iz delokruga komunalne milicije, kao i lice koje se zatekne na mestu kršenja propisa iz delokruga komunalne milicije.

Pod uslovima iz stava 1. ovog člana, komunalni milicionar proveriće na licu mesta identitet lica i na opravdan usmeni zahtev službenog lica nadležnog organa jedinice lokalne samouprave, odnosno ovlašćene organizacije.”.

Dakle, prema onom što u zakonu stoji, komunalna milicija može da vrši proveru identiteta (legitimiše) samo lica čije ponašanje ili delovanje predstavlja kršenje propisa iz delokruga komunalne milicije, kao i lica koje se zatekne na mestu kršenja propisa iz delokruga komunalne milicije. Zašto? Detaljno objašnjenje je dato u „Da li će milicija efikasnije održavati komunalni red od policije?,ovde ću ponoviti samo najvažnije.

Naprosto, komunalna milicija nije nikakva policija niti je to ikada bila, pa ni u vreme dok se zvala komunalna policija. Izmenjen je deo naziva, ali svrha i nadležnosti ove službe su ostali isti. Komunalna milicija je organ lokalne samouprave nadležan u oblastima i pitanjima komunalne delatnosti. Član 10. Zakona kaže, poslovi komunalne milicije su:

1) održavanje komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost;

2) vršenje kontrole nad primenom zakona i drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalne i drugih delatnosti iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave;

3) ostvarivanje nadzora u javnom gradskom, prigradskom i drugom lokalnom saobraćaju, u skladu sa zakonom i propisima jedinice lokalne samouprave;

4) zaštita životne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od značaja za jedinicu lokalne samouprave;

5) podrška sprovođenju propisa kojima se obezbeđuje nesmetano odvijanje života u jedinici lokalne samouprave, očuvanje dobara i izvršavanje drugih zadataka iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave;

6) vršenje kontrole nad primenom zakona kojim se uređuju državni simboli, osim u odnosu na državne organe, organe teritorijalne autonomije, jedinica lokalne samouprave i imaoce javnih ovlašćenja;

7) drugi poslovi, u skladu sa zakonom.

Isti član Zakona u stavu 2. dodaje da se pod održavanjem komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost smatra održavanje reda, naročito, u oblastima, odnosno pitanjima: snabdevanja vodom; odvođenja otpadnih i atmosferskih voda; javne čistoće; prevoza i deponovanja zemlje i ostalog rastresitog materijala; prevoza i deponovanja komunalnog i drugog otpada; ulica, opštinskih i nekategorisanih puteva; saobraćajnih oznaka i signalizacije; parkiranja; prevoza putnika u gradskom i prigradskom, odnosno lokalnom saobraćaju; taksi prevoza; postavljanja privremenih poslovnih objekata; zaštite od buke u životnoj sredini; kontrole radnog vremena subjekata nadzora; održavanja komunalnih objekata, pijaca, grobalja, parkova, zelenih i drugih javnih površina, javne rasvete, stambenih i drugih objekata, u skladu sa zakonom.

Sažeto rečeno, komunalni milicionar ima ovlašćenja samo prema licima koja su svojim ponašanjem, delovanjem ili propuštanjem određene radnje, narušila ili mogu da naruše propisima uređeni komunalni ili drugi red iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave (znači samo kada postoji kršenje propisa iz delokruga komunalne milicije), odnosno kada preduzima poslove od kojih neposredno zavisi uspešno obavljanje poslova iz delokruga komunalne milicije. Ili kada su mu drugim posebnim zakonom data ta ovlašćenja. I tu leži deo problema, jer po Zakonu o prevozu putnika u drumskom saobraćaju (“Sl. glasnik RS”, br. 68/2015, 41/2018, 44/2018-dr.zakon, 83/2018, 31/2019 i 9/2020) komunalna milicija sme do kontoliše (i legitimiše) vozače vozila kojim se obavlja javni prevoz (kontrola obavljanja delatnosti prevoza), ali ne i putnike tih vozila.

2. Šta je vožnja bez karte, prekršaj ili korišćenje usluge bez plaćanja?

Na osnovu gore rečenog, da bi komunalni milicionar mogao da legitimiše putnike u javnom prevozu, korišćenje istog bez vozne isprave (vožnja bez karte) mora biti proglašena za prekršaj, tj. povredu komunalnog reda odlukom jedinice lokalne samouprave. I to jeste slučaj ponegde (u Beogradu npr.). Ali, onda ne može postojati ono što se zove “doplatna” ili “posebna” karta, jer upadamo u drugi problem.

Jer putnik u javnom prevozu i prevozilac su u obligacionom odnosu po osnovu pružanja usluge a tu je jedino bitno šta predviđa Zakon o obligacionim odnosima (“Sl. list SFRJ”, br. 29/1978, 39/1985, 45/1989-USJ, 57/1989, “Sl. list SRJ”, br. 31/1993 i “Sl. glasnik RS”, br. 18/2020) – u daljem tekstu: ZOO, i donekle ono što predviđa Zakon o zaštiti potrošača („Sl. glasnik RS“, br. 88/2021) koji štiti i korisnike usluga. Da, tačno, samim započinjanjem vožnje ulaskom u vozilo javnog prevoza zaključuje se jedna vrsta formularnog ugovora i pristaje se na opšte uslove korišćenja usluge javnog prevoznika. To nikako nije sporno. Ali, neplaćena usluga je obligaciono potraživanje, a za to je nadležan redovan sud u parničnom postupku. Kakve veze imaju ovlašćena službena lica sa naplatom nečijeg potraživanja? Da li policija „uteruje“ dugove? Ili može da pruža samo asistenciju izvršiteljima prilikom izvršenja pravosnažnih sudskih odluka?

A ako se kao u Beogradu, za vožnju bez vozne karte predvidi i kazna za prekršaj i plaćanje posebne karte koja iznosi isto kao i polovina predviđene prekršajne kazne koja se plaća po nalogu, dolazimo u veliki problem. Jer, ko prevenstveno ima pravo da postupa u slučaju neplaćanja vožnje u javnom prevozu? Samo kontrolori prevoznika ili i komunalna milicija za povredu komunalnog reda? Dva puta platiti „kaznu“ po istom osnovu nije pravično (a uzgred ni zakonito).

3. Može li komunalna milicija da legitimiše putnike bez propisanog prekršaja?

Stav 4. člana 21. Zakona predviđa da komunalna milcija može da proverava identitet i na opravdan usmeni zahtev službenog lica nadležnog organa jedinice lokalne samouprave, odnosno ovlašćene organizacije.

Ali, javna komunalna preduzeća (JKP) ili privredna društva koja obavljaju javni gradski prevoz i firme kojima je poveren nadzor (kao “Bus plus” npr.), nisu lokalni organi niti ovlašćene organizacije, niti su njihovi kontrolori ovlašćena službena lica. Jer, u članu 4. Zakona data je definicija po kojoj te ovlašćene organizacije su preduzeća, organizacije i ustanove koje na osnovu zakona, odnosno opšteg akta jedinice lokalne samouprave odlučuju o pojedinim pravima građana, pravnih lica ili drugih stranaka. Iako Zakon ne daje direktnu definiciju službenog lica, oni koji kontrolišu vozne karte ne odlučuju o pravima, znači ne mogu se smatrati službenim licima po Zakonu.

Inače, prema članu 112. Krivičnog zakonika (“Sl. glasnik RS”, br. 85/2005, 88/2005-ispr., 107/2005-ispr., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013, 108/2014, 94/2016 i 35/2019) – u daljem tekstu: KZ, službenim licem smatra se vojno lice, javni beležnik, javni izvršitelj i arbitar, i svako lice koje u državnom organu ili organu lokalne samouprave, u ustanovi, preduzeću ili drugom subjektu stalno ili povremeno vrši službene dužnosti, odnosno koje odlučuje o pravima, obavezama ili interesima fizičkih ili pravnih lica ili o javnom interesu (bilo da je zaposleno, izabrano, imenovano ili postavljeno lice, ili mu je to faktički povereno). Ovde je dakle, reč o službenim radnjama u okviru službenog ovlašćenja koje mogu vršiti samo službena lica ili lica kojima su takva ovlašćenja poverena a koja se onda izjednačavaju sa službenim licima. Da bi kontrolor mogao biti izjednačen sa službenim licem, mora mu se nekim aktom dati ovlašćenje da preduzima službenu radnju, čemu opet mora prethoditi donošenje akta kojim se neko postupanje propisuje kao prekršaj.

Preduzeća koja obavljaju javni gradski prevoz i firme kojima je poveren nadzor su vršioci komunalne delatnosti. Jer, po tački 29 stava 2. člana 2. Zakona o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, br. 88/2011, 104/2016 i 95/2018 gradski i prigradski prevoz putnika spadaju u ove delatnosti. Komunalne delatnosti u smislu ovog zakona su delatnosti pružanja usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem.

E sad, Zakon u članu 4. kaže da komunalna milicija pruža pomoć i vršiocima komunalne delatnosti ako postoje pretpostavke da sprovođenje njihove izvršne odluke neće biti moguće bez prisustva komunalnih milicionara. Dobro, to znači mogu da im pomognu u nekim situacijama, ali to se odnosi na izvršne odluke (to su odluke koje se tiču obavljanja delatnosti, npr. da se nešto ukloni i sl. ako postoje zakonski uslovi). A kod kontrole putnika nije reč o sprovođenju izvršne odluke. Za druge slučajeve pomoć izostaje, nisu im data takva ovlašćenja. Mogla su biti predviđena, ali nisu, i to je problem. Na osnovu kog ovlašćenja komunalna milicija može da legitimiše putnike ako korišćenje prevoza bez plaćanja vozne karte nije propisana kao prekršaj? A ako to jeste propisano kao prekršaj (kao u Beogradu), onda komunalna milcicija mora izreći kaznu prekršajnim nalogom, u kom slučaju izostaje plaćanje “doplatne, posebne” ili bilo kakve druge vozne karte.

A svakako nema osnova za prosleđivanje podataka prikupljenih u obavljanju službene dužnosti bilo kome, niti korišćenje istih. Čak je i zabranjeno. Ovde nećemo širiti temu, samo pomenuti da su u Zakonu o zaštiti podataka o ličnosti (“Sl. glasnik RS”, broj 87/2018) propisani razni prekršaji za pravna lica, sa novčanim kaznama do dva miliona dinara. Uz to treba računati i do 150.000,00 din. kazne za odgovorno lice u pravnom licu.

Ali, važnije, postoji krivično delo “Neovlašćeno prikupljanje ličnih podataka” iz člana 146. KZ, gde je reč o neovlašćenom pribavljanju, saopštavanju drugom ili upotrebi u svrhu za koju nisu namenjeni podaci o ličnosti koji se prikupljaju, obrađuju i koriste na osnovu zakona, za koje je propisana kazna zatvora do tri godine ako ga čini službeno lice u vršenju službe. A novčana kazna ili zatvor do jedne godine predviđena je i za onog ko protivno zakonu prikuplja podatke o ličnosti građana ili tako prikupljene podatke koristi (recimo zaposleni kod javnih prevoznika i njihovi kontrolori).

Inače, u slučajevima kada nema pravo da utvrđuje identitet lica komunalna milicija samim tim nema pravo ni da korisiti druga ovlašćenja, recimo dovođenja policiji iz člana 22. Zakona, koje je ionako problematično o čemu sam pisao u tekstu “Da li će milicija efikasnije održavati komunalni red od policije?” u delu “4. Da li komunalni milicionar ima pravo da primenjuje sredstva prinude i lišava slobode neka lica?”.

4. Umesto zaključka

Kako god, kontrolori voznih karata putnika su nepotrebni i suvišni, a njihova ovlašćenja da bilo šta preduzmu su upitna. Tačnije, ne postoje. A videli smo da ne mogu da traže ni pomoć od ovlašćenih službenih lica. Štaviše, ono što im je odlukama nekih lokalnih samouprava dato kao pravo (recimo da zadrže vozilo i putnike) je apsolutno nezakonito, čak predstavlja i izvršenje krivičnog dela. Ali o tome drugom prilikom.

Ovde imamo neke nerešive situacije koje mogu biti rešene minimalnim izmenama u par zakona (praktično po jedan stav u smislu prenosa nadležnosti), i komunalana milicija bi mogla (ustavno i zakonito) da čini sve ono što im lokalne samouprave sada stavljaju u nadležnost. Ili, da lokalne samouprave usklade svoja akta sa trenutno važećim zakonima. Jedino što nije moguće, je sadašnja situacija, da izmišljaju nadležnosti i daju ovlašćenja komunalnoj miliciji (a pogotovo ne kontrolorima) mimo zakona.

Sad se na kraju opet postavlja pitanje, šta reći a ne ponoviti se ili biti grub? Da li i ovo potvrđuje tezu da je neznanje (a ne korupcija) glavni problem našeg pravnog sistema? Neka svako donese sopstvene zaključke.

Na kraju lični utisak. Ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.

Ostaje nada da će neko od koga nešto zavisi pročitati i ova razmatranja i, ako ne počne da radi onako kako je pravilno, možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima koji imaju kontakte sa komunalnom milicijom želim mnogo sreće, jer u situacijama gde ništa ne zavisi od onog što piše u propisima, niti od znanja i stručnosti, samo sreća može pomoći.

Izvor: Izvod iz propisa je preuzet iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.